KOMENTAR: Francusko-njemački plan proširenja EU potvrda je 'Europe više brzina', ali mnoga pitanja ostaju bez odgovora

Objavom prijedloga načina daljnjeg širenja Europske unije, koji su izradili stručnjaci francuske i njemačke vlade, konačno se počinju ocrtavati obrisi nove Unije, o kojoj europski dužnosnici govore posljednjih tjedana.

Ako je suditi po onom što je objavljeno u medijima, a za što u Parizu i Berlinu kažu da ne treba shvatiti kao nekakav službeni stav vlada dvije najmoćnije članice Unije, EU bi u budućnosti doista trebao funkcionirati kao klub u kojem postoji više krugova integracije.

Stari Macronov prijedlog

U osnovi, radi se o prijedlogu "Europe više brzina“ ili "Europe više krugova", o kojoj već neko vrijeme govori francuski predsjednik Emmanuel Macron.

Po novom prijedlogu, objavljenom u utorak, nova bi EU - ili, bolje reći, Europa, jer nije svim zemljama na kontinentu suđeno da budu članovi tog prestižnog kluba - imala četiri brzine ili integracijska kruga.

Najdublja integracija u prvom krugu

U prvom bi krugu bile zemlje koje bi se međusobno najdublje integrirale. To znači da bi, osim članstva u EU, koristile i zajedničku valutu (euro) te među njima ne bi bilo graničnih kontrola (Schengen). Drugim riječima, integracijskom bi autocestom vozile u najbržoj brzini, koja je za ovu priliku nazvana prvom.

No, takav tip sudjelovanja u eurointegracijama postoji i sada. Nisu sve članice EU ujedno i članice eurozone (Danska, Švedska, Poljska, Češka, Mađarska, Rumunjska i Bugarska su izvan nje), kao što nisu ni sve članice Unije u Schengenu (Irska, Rumunjska, Bugarska i Cipar i dalje su izvan tog prostora bez graničnih kontrola). Samim tim, te države nisu ni članice "jezgre EU".

Heterogeni drugi krug

Drugi krug zemalja, po novom francusko-njemačkom prijedlogu, je EU u cjelini, što uključuje i one članice koje su izvan eurozone i Schengena.

U tu kategoriju, dakle, ulaze članice kojima nitko ne spori članstvo u Uniji, budući da jesu članice EU, sudjeluju u njenim institucijama i donošenju odluka. Ipak, ta je skupina znatno heterogenija jer sve članice ne koriste jedinstvenu europsku valutu. Osim toga, na graničnim linijama nekih od tih država s ostalim članicama Unije i dalje postoje granice, iako se one vrlo jednostavno prelaze samo uz predočenje osobne iskaznice.

I taj krug ili brzina u EU već postoji.

U trećem krugu 'virtualne članice'

Svojevrsnu novost - ali samo do određene granice, jer i njihovi elementi već postoje - predstavljaju treći i četvrti krug ili brzina.

U trećem krugu bile bi zemlje koje formalno nisu članice EU, ali imaju status pridruženih članica. Njima bi se omogućilo da sudjeluju u projektu jedinstvenog tržišta Unije, a prihvatile bi i vanjsku politiku Unije.

I taj oblik integracije u određenoj mjeri već postoji, budući da tri članice EFTA-e (Island, Lihtenštajn i Norveška), kroz projekt Europskog gospodarskog prostora (EEA), prihvaćaju glavninu odluka EU koje se tiču jedinstvenog tržišta, iako ne sudjeluju u njihovu donošenju. Stoga se taj se oblik suradnje s EU često naziva i "virtualnim članstvom" ili "članstvom bez (formalnog) članstva". Švicarska, iako članica EFTA-e, nije članica EEA, ali u praksi funkcionira na sličan način, budući da ima takav bilateralni sporazum s EU.

Dodajmo ovome kako određeni oblik takve suradnje s EU ima i Turska. Naime, Turska je od 1995. godine u carinskoj uniji s EU. Iako to predstavlja manji stupanj uklopljenosti u integracijske procese u Europi od onog kakav nudi EEA, dovoljan je da i Turskoj osigura dobru ekonomsku povezanost s Unijom.

Slabi potencijali četvrtog kruga

Četvrti krug je prošle godine stvorena Europska politička zajednica. Riječ je o forumu koji povezuje sve europske države, s izuzetkom Rusije i Bjelorusije te Vatikana. Samim tim, Europska politička zajednica nije integracija, već platforma za razmjenu mišljenja europskih zemalja koje dijele iste vrijednosti.

Jedina novost u tom segmentu moglo bi biti očekivanje da Europskoj političkoj zajednici u nekoj neodređenoj budućnosti pristupe i Rusija i Bjelorusija. No, za tako nešto će ipak trebati pričekati završetak rata u Ukrajini i radikalnu promjenu politike Moskve i Minska, kako na njihovom domaćem terenu, tako i prema svijetu.

Naravno, širenje Europske političke zajednice moguće je na još neke države izvan Europe, ali bliske Starom kontinentu, koje bi eventualno iskazale zanimanje za tako nešto.

Potreba reforme Unije

Kada se podvuče crta, može se reći da novi francusko-njemački plan, prema dostupnim informacijama, zapravo ne donosi nešto posebno novo. Naime, sva četiri spomenuta stupa eurointegracija već i sada postoje pa je samo pitanje hoće li se i kako dalje razrađivati i koja će zemlja ući u koji krug.

Ipak, plan potvrđuje da se EU, nakon desetljeća apstinencije, sada opet želi širiti. Glavni razlog za to je geopolitika, odnosno ruska invazija na Ukrajinu i novo miješanje karata u europskoj i svjetskoj politici.

No, prije novog proširenja, EU mora reformirati vlastite institucije, kao i način odlučivanja u njima. I u planu se, naime, jasno poručuje da EU kakva je danas, s pravom veta svake članice i ionako glomaznim institucijama koje bi mogle postati još glomazinije, jednostavno ne može funkcionirati s, primjerice, 37 članica.

Brojna pitanja bez odgovora

Poruka da EU ostaje privržena politici proširenja i da namjerava poraditi na njoj svakako je dobra. Ne samo za kandidate i potencijalne kandidate, nego i za Uniju samu.

Međutim, francusko-njemački plan otvara i brojna nova pitanja na koja u ovom trenutku ne daje odgovore.

Primjerice, kako se u "Europu više brzina" uklapaju zemlje koje već pregovaraju o punopravnom članstvu u EU, a ne o nekom derogiranom članstvu? Ili, kako i kojom će se dinamikom Unija u budućnosti širiti? Hoće li joj nove članice pristupati pojedinačno ili u nekim manjim ili većim grupama? Ili je, možda, ponovno u planu nekakvo veliko proširenje, kakvo smo imali 2004. godine?

Hoće li zemlje koje uđu u EU iz druge brzine i pod kojim uvjetima moći prelaziti u prvu brzinu, odnosno dublju integraciju, kao što sada mogu, ako to žele i ako ispune uvjete?

Nitko ne želi ostati u zrakopraznom prostoru

Na kraju, zemlje koje sada pregovaraju o članstvu (Crna Gora, Srbija, Sjeverna Makedonija i Albanija, Tursku zasad ostavimo po strani) i one koje se nadaju otvaranju pregovora do kraja godine (Ukrajina, Moldavija i Bosna i Hercegovina) te one koje tek čekaju kandidatski status (Kosovo i Gruzija), zasigurno čekaju i odgovor na pitanje kakvo će biti njihovo mjesto u toj novoj, proširenoj Uniji. Teško da je ijedna od njih zainteresirana za nekakvo "polučlanstvo", svaka od njih želi biti punopravna članica EU, o čemu, uostalom, i vode pregovore.

Osim jasnih odgovora, njima bi francusko-njemački plan trebao pružiti ohrabrenje, najavu da će i one ući u EU, a ne ostati u nekom nedefiniranom položaju. Naravno, kada se za to stvore uvjeti. Zadnja stvar koja tim zemljama treba je da ih se ostavi u nekakvom zrakopraznom prostoru.

Ni zemlje koje su do sada pristupale Uniji nisu automatski stjecale sva prava

S druge strane, i te zemlje treba podsjetiti da nitko u dosadašnjim krugovima proširenja nije automatski ulazio u "jezgru EU", odnosno u prvu brzinu. Sve zemlje koje su od 2004. ulazile u Uniju, a i one koje su ulazile ranije, suočavale su se s nekim ograničenjima i derogacijama prava. Ili, kako bi se to po novom kazalo, ulazile su najprije u drugi krug, EU kao takvu, a tek onda, postupno i s vremenom, u prvi krug, odnosno u "jezgru EU".

Naime, slobodu kretanja roba i usluga na jedinstvenom tržištu nitko im nije dovodio u pitanje, ali slobodu kretanja radnika nisu dobivale automatski, već se ta sloboda stjecala tijekom prijelaznog razdoblja od najviše sedam godina.

Ni sloboda kretanja kapitala obično nije bila automatski u cijelosti uspostavljana jer su nove članice često same tražile ograničenja kod, primjerice, kupnje kuća, stanova i poljoprivrednog zemljišta na njihovom području.

Konačno, nove su članice u eurozonu i Schengen ulazile naknadno, a neke im nikad nisu ni pristupile. Danska je, recimo, tražila opt-out klauzulu za eurozonu (što ne znači da sama od nje ne može odustati). Ostale zemlje koje su zadržale nacionalne valute formalno imaju obvezu uvođenja eura, ali ne i rok u kojem se moraju priključiti zoni eura.

Irska je, pak, tražila opt-out klauzulu za Schengen, jer bi njeno pristupanje tom kontinentalnom području bez graničnih kontrola značilo i uvođenje granice prema Sjevernoj Irskoj, koja je dio Ujedinjenog Kraljevstva. Stoga se u Dublinu drže Common Travel Area, područja slobodnog putovanja na Britanskom otočju, svojevrsnog "malog Schengena" za Ujedinjeno Kraljevstvo i njegove krunske posjede - Man, Guernsey i Jersey, kao i za Irsku. 

Janusovsko lice eurointegracija

Svi ti primjeri pokazuju da eurointegracije već i sada imaju više lica i više brzina. Francusko-njemački prijedlog samo konstatira janusovsko lice europskih integracija. Ono je rezultat različitih stupnjeva razvoja europskih država i različitih interesa koje ima svaka od njih. To svakako treba poštivati jer, da nije bilo uvažavanja tih razlika, pitanje je što bi od EU danas bilo.

S druge strane, zemlje koje pregovaraju o članstvu morale bi jasno reći da su otvorile pregovore o punopravnom članstvu u Uniji, a ne o nekakvom virtualnom članstvu bez stvarnog članstva. No, morale bi poraditi i na većoj usklađenosti s politikama Unije. Ne toliko zbog EU, koliko zbog sebe samih.